5. LAS SIETE NUEVAS HERRAMIENTAS. FASE DE PLANIFICACIÓN GENERAL.

    Las siete nuevas herramientas comprenden una metodología, cuya eficacia ya ha sido probada en todos los sectores del mundo. En este sentido no hay que olvidar que la normalización de Sistemas se inició en los Ejércitos Europeos en los años 60, cuna de las normativas internacionales de Ingeniería de Sistemas como las MIL., las STD., las ISO. o las UNE., entre otras. Normativas que son exigidas por los Gobiernos de los Países desarrollados, por lo que se puede afirmar que los mismos Gobiernos hacen uso del mismo método. Muy importante para entender el enfoque de este trabajo, premisa explicada en la Parte I.

    Las técnicas/herramientas clásicas de resolución de problemas (diagrama de Pareto, diagrama de dispersión, diagrama causa efecto, etc.) permiten el tratamiento (análisis y resolución) por parte de equipos de trabajo de los problemas, muchos y triviales, de acuerdo con la resolución dada por Juran en Control de Calidad. Para tratar con los problemas pocos e importantes ha sido necesaria una nueva generación de herramientas capaces de tratar con datos de “tipo ideas u opiniones”, datos por lo general de tipo cualitativo y de difícil tratamiento, como es el caso de los criterios individuales y colectivos respecto a la solidaridad y Defensa Nacional.

    A estas herramientas de nueva generación se les ha denominado “Las siete nuevas herramientas” o “Las siete herramientas de Gestión”. Estas herramientas fueron creadas por los japoneses en la década de los 70. Se trataba de trasladar a las áreas funcionales metodología de calidad.

    En 1972, un comité de la Unión Japonesa de Científicos e Ingenieros (Japanase Union of Scientist and Engineers, JUSE.) analizaron un gran conjunto de técnicas y herramientas de gestión y adoptaron entre ellas, aquellas siete que se van a utilizar para el análisis del problema de la negativa a incorporación a filas en todas sus vertientes y que inciden directamente en la Movilización, por ser el objeto principal de la misma el personal que se incorpora, el personal que realiza el Servicio Militar.

El conjunto de las nuevas herramientas de gestión esta compuesto por:

    - Diagrama de Afinidad.
    - Diagrama de Relaciones.
    - Diagrama de Árbol.
    - Diagrama Matricial.
    - Análisis Factorial.
    - Diagrama del Proceso de Decisión.
    - Diagrama de Flechas.

    Siendo necesario decir que estas herramientas son conocidas por otras denominaciones y, a veces, se les ha añadido otras herramientas como el método de jerarquización de Saaty.

    Son fundamentalmente utilizadas en la fase de planificación de las cuatro de que consta el ciclo básico de mejora de calidad o “rueda de Deming” (ciclo PDCA.) mencionada en la Parte I. De acuerdo con el estado de la fase de planificación (planificación general, intermedia o detallada en la que pueda intervenir el MINISDEF., o en los estudios que éste realice y la posible adopción de acciones correctivas, remediadoras o preventivas que de ellos se deduzcan) en la que generalmente se utilizan, podemos dividir estas herramientas en:

5.1. EL DIAGRAMA DE AFINIDAD (DA.)

5.1.1. Concepto.

    El Diagrama de Afinidad (DA.) es la herramienta básica del conjunto de las siete herramientas de Gestión. También es conocida con el nombre de “Método KJ” (Kawuakita Jiro es la persona que lo desarrolló). Esta herramienta se utiliza para conseguir gran cantidad de datos en forma de ideas, opiniones, temas, aspectos a considerar y organizarlos en grupos sobre la base de criterios afines de relación natural entre cada elemento.

    El objetivo del DA. es analizar gran cantidad de datos en forma de ideas e identificar las ideas clave inherentes a los datos. Se puede decir que el DA. permite “reducir” una gran cantidad de datos en un conjunto manejable de procesos clave, que es el principal objeto de esta fase de estudio: delimitar los procesos principales que tienen incidencia en los criterios individuales y colectivos de solidaridad Nacional.

    Con respecto a la aplicación o utilización que le vamos a dar a esta herramienta está justificado por los siguientes motivos:

    1. Los hechos o conceptos, así como los procesos no se encuentran claramente delimitados, son complejos, excesivamente amplios y se encuentran naturalmente relacionados. Si se analiza de forma clásica el problema de la negativa a la prestación del Servicio Militar, conduce a un estudio Sociológico de múltiples variables y de resultados gaseosos, al estudio de los factores “muchos y poco importantes” cuya incidencia real en el resultado del proceso es realmente nimio. Se estaría realizando un trabajo que no llega a ser, siquiera, una auditoría de resultados. Debemos partir de un estudio expansivo de las propias estructuras legales que se han creado, una Auditoría de Sistemas, que son la causa de que puedan producirse esos procesos, Auditoría de Procesos, cuyo objetivo final, Auditoría de Objetivos, bien pudiera ser la creación de una Europa con un Ejército y una moneda únicas.

    2. Debido a la gran cantidad de incidencias detectadas como el resurgimiento de los nacionalismos excluyentes, el cambio de materias educativas en los Colegios, la descapitalización del Estado Nacional..., y en el ámbito militar, la propia profesionalización de los Ejércitos, la participación de determinadas Comunidades Autónomas como fuentes casi exclusivas de sus RR. HH. profesionales36 , la existencia de un proceso de desmilitarización de la Sociedad con la PSS y sus consecuencias de marginación para los Ejércitos, la utilización de los mismos en política exterior ...etc. Deben ser agrupadas según su importancia, en concordancia con el método, de forma natural.

    3. Parece conveniente utilizar un nuevo enfoque, tanto en la actuación como en el análisis del tema.

    4. No se conocen de forma clara los pasos a dar para salir de esta situación, pues, si bien es verdad que la recluta profesional puede solucionar a corto plazo el problema de los Ejércitos, no es menos cierto que la objeción e insumisión en todas sus vertientes, es un proceso en continua evolución que seguirá afectando a las fuentes de RR. HH. de los mismos disminuyendo su Bolsa Potencial, siendo necesario aportar soluciones.

    5. Es necesario el consenso de todos los españoles para abordar esta situación.

5.1.2. Construcción del DA.

    Existe un primer problema a resolver respecto a la aplicación del método que se quiere emplear. Para la aplicación del mismo este pide formar, en primer lugar, un equipo de trabajo, a poder ser interdisciplinar, con conocimientos profundos del tema que se va a tratar. Es decir, personas que dispongan del conocimiento necesario para tratar las distintas dimensiones del tema en cuestión.

    El enfoque dado al problema hace necesario la explicación del propio método de trabajo para poder llevarlo a efecto; se hace necesaria la explicación del método de Ingeniería de Sistemas. Sin embargo, a pesar de la dificultad inicial en la formación de este Grupo de trabajo, y teniendo en cuenta que esto es una herramienta, se puede realizar a posteriori de la Auditoría del Sistema.

    La Auditoría del Sistema es el estudio preliminar que hay que realizar para poder desarrollar con éxito la Auditoría de Procesos, que es el objetivo fundamental de este trabajo. No se pueden entender los resultados de ciertos procesos sin la existencia de una estructura legal que los apoye e incentive.

    Una vez realizada la Auditoría del Sistema, de la estructura legal, se comunicará al grupo de trabajo los resultados de la misma para su estudio.

    Posteriormente, en concordancia con el método, se realizará un proceso de tormenta de ideas basándose en dicha Auditoría para relacionar toda aquella normativa legal que tiene influencia sobre las variables escogidas que tienen una influencia mayor en los cambios de criterio individuales y colectivos de solidaridad Nacional. En este sentido hay que especificar que no siempre se realiza una tormenta de ideas, por lo que, en caso de que el grupo no se pueda formar, los datos se obtendrán mediante encuesta a personas seleccionadas.

    Las ideas se registrarán y se transcribirán a tarjetas tipo “flip-chart”. El objetivo de esta fase es “capturar la esencia del pensamiento”.

    El siguiente paso es poner de acuerdo al grupo en el contenido de las tarjetas. Una vez que el grupo está de acuerdo en el contenido de todas las tarjetas se mezclarán y se repartirán de forma aleatoria, para, posteriormente, adherirlas en un tablero de superficie vertical tipo Plano de Situación37 en el que se agruparán las tarjetas relacionadas siguiendo las indicaciones de los miembros del equipo. Para ello se puede seguir el siguiente esquema:

    1. Localizar dos tarjetas que se encuentren relacionadas entre ellas y posicionarlas una junto a otra. Buscar en el conjunto total de las tarjetas otras que estén relacionadas con estas dos.

    2. Repetir el mismo proceso con el resto de las tarjetas.

    La construcción de un DA. es un proceso reactivo y por lo tanto no se trata de un proceso contemplativo. Es importante trabajar con rapidez y energía. El silencio anima el proceso de pensamiento múltiple evitando que los miembros del equipo se vean atrapados en una batalla semántica. En caso de que dos participantes entren en una dinámica de situar una tarjeta en una u otra agrupación, se situarán en ambos grupos, lo que permite utilizar esta herramienta de múltiples formas.

Fig. 12. Ejemplo de ordenación de tarjetas, agrupación y tarjetas de cabecera.

    Posteriormente, se crearán las tarjetas de cabecera, que deben identificar de forma clara el “hilo” común que une a las ideas que cuelgan de él. En segundo lugar debe ser capaz de recoger el “sentir” de los comentarios del grupo.

    Si existe un grupo con una gran cantidad de tarjetas será posible analizar la posibilidad de existencia de subgrupos, con las subcabeceras adecuadas, dentro del grupo.

    Finalmente, una vez obtenido el DA., el grupo debe revisar todos los pasos dados y el resultado global. Cuando se haya alcanzado el consenso global, se transfiere la información del plano de situación a soporte papel, rodeando cada agrupación (y subagrupación en caso de que existan) mediante una línea para facilitar la visión de conjunto.

    El establecimiento de relaciones entre los grupos de ideas y la determinación de su importancia es objeto de otra de las herramientas (Diagrama de Relaciones).

    El último paso es establecer una valoración de los distintos elementos del problema. Para ello, los participantes del grupo de trabajo darán una puntuación con el siguiente criterio:

    (1) El elemento es poco importante.
    (2) El elemento es importante aunque no es crítico.
    (3) El elemento es de una importancia crítica.

    Estas puntuaciones solo se asignan a las agrupaciones de primer nivel o a las ideas solitarias. El valor obtenido por cada grupo de ideas proporciona un medio de reconocer el orden de importancia que asigna el grupo a estas.

5.1.3. Desarrollo del DA.

5.1.3.1. Base de estudio para el desarrollo del DA.

    Es conveniente realizar un estudio del Sistema (Auditoría del Sistema) para comprender los procesos que están ocurriendo en él.

    La realización de la Auditoría del Sistema, de la estructura legal del Estado, en primer lugar está justificada por las siguientes razones:

    1. La Administración representa un ejemplo revelador de difuminación de lo Político y Administrativo que se percibe en lo orgánico, ya que no están claros los límites entre los órganos políticos y administrativos, y en lo funcional, ya que con frecuencia los órganos administrativos desarrollan funciones correspondientes en principio al otro conjunto.

    2. Todo comienza con la dificultad cada vez mayor de definir a un órgano como político o como administrativo. La Constitución delimita un doble Sistema de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad (art.23) y a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad (art.103). Serían cargos políticos aquellos que fueran cubiertos por un Sistema de Libre Designación entre personas que puedan ser o no funcionarias.

    La realidad se muestra más compleja que la teoría debido, principalmente, a que ésta muestra unidades políticas absolutas, cuyo nombramiento y separación es libre, unidades administrativas absolutas, cuyas funciones e ingreso se establecen en normas preestablecidas, unidades políticas relativas, cuyo nombramiento tiene requisitos pero cuya separación es libre y unidades administrativas relativas, cuyo nombramiento es libre o sometido a condiciones especiales de capacidad pero cuya separación exige procedimiento reglado.

    También en niveles inferiores se pueden encontrar ejemplos de órganos mixtos. Entre ellos se pueden contar los puestos de atribución indistinta, entre los que se encuentra el personal eventual.

    3. La difuminación entre ambas funciones baja desde los puestos directivos hasta la base de los funcionarios. Los funcionarios no son sujetos impersonales cuya actuación se desarrolla de forma absolutamente aséptica. Se empieza a asumir la relevancia que tiene el “elemento personal” en la titularidad de cada órgano que puede, en la medida de sus posibilidades, politizar o tecnificar la actuación del mismo.

    Como resumen de esto debemos de recordar el término de “esfera de control” según el cual todo directivo tiene una función de enlace y bisagra entre dos equipos como mencionamos en el apartado 2.4.1.

    4. Es indudable que el Gobierno ejerce una función política que excede la mera función ejecutiva. “El Gobierno dirige la política interior y exterior38”. Esto otorga al Gobierno el papel central en el ámbito de la actividad política y le concede el poder de trazar los principios esenciales sobre los que se regirá la Sociedad. En concordancia con ello, la Constitución y el resto de la normativa legal que la desarrolla le atribuyen una serie de instrumentos mediante los que puede hacer efectiva esa facultad, entre los que se puede destacar la posesión de un amplio poder normativo y la iniciativa legislativa frente al Parlamento.

    5. La jurisprudencia postconstitucional admite la existencia de actos políticos originados en otras Administraciones territoriales, con lo que se admite la existencia de otros centros de producción de política; la política se multipolariza. Entre otros se pueden citar los siguientes:

        a El ingreso en Organismos Internacionales, principalmente en la Comunidad Europea, supone la aceptación de otro polo de decisión política. Así se deduce de la lectura del artículo 93 de la Constitución, que prevé que mediante la firma de los Tratados previstos en el mismo -en el que se incluye el Tratado de Adhesión- se atribuyan a una Organización Internacional competencias derivadas de la propia Constitución.

        b La jurisprudencia admite la existencia de actos políticos producidos en otras Administraciones distintas de la Administración del Estado. Se trata de una consecuencia necesaria del reconocimiento de Autonomía política a las Comunidades Autónomas y de la plena aceptación de su capacidad para emitir actos cuya naturaleza y relevancia exceden de la propiamente administrativa.

        c Por su parte , la Sentencia del Tribunal Supremo del 25 de Junio de 1986 dispone de forma tajante que en la Administración del Estado el único órgano competente para elaborar actos políticos es el Gobierno.

        d De lo expuesto se deduce la existencia de otros focos de actuación política, distintos al Gobierno, que inciden en los procesos a estudiar. Conviene analizarlos por si existiera una relación causal entre los resultados que se están produciendo en determinadas Regiones Autonómicas y sus centros regionales de actuación política. El mismo análisis debemos efectuar respecto a la posible causa-efecto de la firma de determinados Tratados Internacionales: focos de actuación política exterior.

5.1.3.1.1. Focos de actuación política interiores.

    El Gobierno de la Nación. En “El Arte de Gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno”, editado por Tecnos, se diferencia entre “Gobierno” y “Poder Ejecutivo”, si bien ambos términos se emplean indistintamente en el lenguaje cotidiano. Se afirma que los términos son intercambiables para referirnos al órgano gubernamental, pero ello no quiere decir que las funciones del Gobierno sean meramente ejecutivas, limitándose el Gobierno a poner en acción directrices o resoluciones emanadas de otros órganos. Por el contrario, también realiza tareas a iniciativa propia que por antonomasia, integran la verdadera función de gobierno. Por ello, se afirma, desde una perspectiva funcional, el término ha recuperado su significado clásico y viene a equivaler a orientación y dirección, impulsando la labor de otros órganos. Se refleja así, continúa, la necesidad de las sociedades modernas de disponer de un centro de coordinación y dirección, no solo de la vida política, sino de las líneas generales, sociales y económicas a seguir por la colectividad. Nuestra Constitución así lo reconoce en su art.97, que resulta definitivo en este aspecto: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar, y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y con las Leyes”.

    Dirección equivale a orientación e impulso, de modo que, y según la misma fuente, al atribuir al Gobierno la “dirección de la política”, le atribuye una capacidad de señalar metas, disponer los medios para alcanzarlas, y fijar las prioridades en el uso de tales medios.

    Dentro de la función directiva del Gobierno podemos distinguir varias áreas: la de la Política interior, la Administración Civil y Militar, la Política exterior y la Defensa Nacional. Las diferencias en los impulsos que el Gobierno trata de dar a una u otra las podemos cuantificar en un monopolio, sin matices, que posee el Gobierno cual es la Ley de Presupuestos del Estado; esta Ley nos puede indicar con una gran aproximación los objetivos marcados a corto, medio y largo plazo en función de la profundidad del análisis que queramos realizar.

    En cuanto a la iniciativa legislativa, el Gobierno la comparte con otros titulares, art.87 de la Constitución (Cámaras, iniciativa popular y Comunidades Autónomas), pero la abrumadora superioridad de medios con que cuenta el Gobierno le colocan en una situación de innegable ventaja respecto a otros.

    De todo lo expuesto anteriormente se deduce la necesidad de realizar un estudio de toda aquella normativa de carácter general que influye en los procesos de los cambios de criterio de solidaridad Nacional, para su comparación con las de aquellas Comunidades Autónomas en las que los resultados no son los más favorables para la Defensa Nacional.

    Este foco de políticas se tendrá en cuenta a lo largo del resto del trabajo.

    Los Gobiernos Autónomos. La organización territorial autonómica supone que no pueda hablarse ya de un solo poder ejecutivo. La división competencial efectuada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía supone que hay funciones ejecutivas encomendadas al Gobierno de la Nación y funciones ejecutivas encomendadas al Gobierno de cada Comunidad Autónoma.

    Si bien estos no tienen autoridad legal en materia de Defensa, si que tienen poder para modificar las variables que influyen sobre los criterios de solidaridad y que influyen directamente en el rendimiento de los procesos relacionados con la misma. De ahí las diferencias tan abultadas en los resultados de las diferentes Regiones Autonómicas.

    De todo lo expuesto se hace necesario conocer las políticas de los Gobiernos Regionales y la actuación de las Administraciones locales para, en comparación con las políticas marcadas por el órgano de la Nación, poder obtener conclusiones.

    Este foco de políticas se tendrá en cuenta a lo largo del resto del trabajo.

5.1.3.1.2. Focos de actuación política exterior.

    Según Carlos Westendorp y Cabeza, en “España y el Tratado de la Unión Europea”, la desproporción entre el gran peso económico de la Comunidad Europea y su escasa presencia en las relaciones Internacionales, “un gigante económico y un enano político”, así como la existencia de áreas de intereses comunes en materia de política exterior, llevó a los negociadores del Acta Única a intentar la superación de una concepción exclusivamente economicista de la Comunidad, introduciendo elementos de cooperación política, cuyos antecedentes hay que buscarlos en la Cumbre de La Haya de 1969, en los Informes de Avignon del año siguiente y Tindemans de 1975, en la iniciativa Genscher-Colombo (1981) y en la declaración solemne de Sttutgart sobre la Unión Europea.

    El Acta Única Europea es un instrumento jurídico que incluye la actuación o el ejercicio conjunto en un ámbito que hasta entonces estaba exclusivamente reservado a las competencias de los Estados miembros: la política exterior. De ello se deduce que la cooperación política se institucionaliza dentro de lo que se ha llamado el “Sistema Comunitario”.

    Llegados a este punto hay que preguntarse en qué consiste concretamente este Sistema. Carlos Westendorp lo define como “la creación de un espacio jurídico, económico y políticamente integrado”. Este último ámbito, que es el que nos interesa, se plantea en el Tratado de la Unión Europea, marcándose el objetivo de la Unión Política. Junto a los Estados miembros, depositarios últimos de la soberanía Nacional, coexisten las instituciones comunitarias, de entre las cuales el Parlamento Europeo, la Comisión y el Tribunal de Justicia obedecen a una concepción claramente supranacional. De la misma forma, el Consejo de Ministros, cuando toma las decisiones por mayoría, deja de ser una instancia de cooperación intergubernamental para convertirse en una verdadera institución supranacional.

    El Consejo Europeo de Dublín, de Junio de 1990, reafirma la necesidad de avanzar tanto en la integración monetaria como en la política, y seis meses más tarde el Consejo Europeo de Roma da un impulso a esta idea convocando dos Conferencias Intergubernamentales para negociar en paralelo la Unión Política y la Unión Monetaria, aunque ambas no tienen porque conseguirse necesariamente en el mismo plazo de tiempo.

    El Tratado de la Unión Europea (TUE.), aprobado en Diciembre de 1991 por el Consejo Europeo de Maastricht y firmado por los Ministros de Asuntos Exteriores y de Economía trata de responder a esta nueva situación.

    En sus aspectos formales el TUE tiene una estructura tripartita:

    a Una parte que modifica los Tratados de Roma, de París y el Acta Única y que incorpora la nueva UEM.

    b Una parte referente a las cuestiones de política exterior y de seguridad común, incluyendo la Defensa: PESC. (Política Exterior y Seguridad Común).

    c Una parte que sistematiza la cooperación intergubernamental en los ámbitos de Justicia e Interior.

    En el tema que se trata, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC.), sucesora de la Cooperación Política Europea (CPE.), sistema de consultas y coordinación de aspectos concretos de política exterior de los Estados miembros, se configura como algo que aspira a cubrir todas las áreas de política exterior y seguridad y que deriva de una de las exigencias del Tratado como es la mayor solidaridad entre los miembros de la Comunidad. Esta exigencia viene impuesta por la situación de inestabilidad del entorno y la constatación de que existen áreas de interés común y como efecto de este espíritu la voluntad de Defensa Común.

    Asimismo, es de resaltar que, la innovación más relevante en el tema en cuestión es la incorporación plena de dicho término al Tratado y la inclusión incipiente, pero en continua evolución, de lo que pudiera conducir a una Defensa común y que dividió en su momento a “Europeístas” y “Atlantistas”.

    El principal objetivo de la Unión en materia de política exterior y de seguridad es: “afirmar su identidad en el ámbito Internacional, en particular mediante la realización de una política exterior y de seguridad común que incluya en el futuro la definición de una política de Defensa común que podría conducir en su momento a una Defensa común”39.

    El articulo J.1 identifica los cinco objetivos generales que han de guiar a la PESC. en su desarrollo:

    1. La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales y la Independencia de la Unión.

    2. El fortalecimiento de la Seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus formas.

    3. El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad Internacionales, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, el Acta Final de Helsinki y la Carta de París.

    4. El fomento de la Cooperación Internacional.

    5. El desarrollo y la consolidación de la Democracia y del Estado de Derecho, el respeto de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales.

    Luis Felipe Fernández de la Peña, Ex-Director General Adjunto de Política Exterior, resume el Tratado de Maastricht en materia de seguridad y defensa en un objetivo inmediato, el desarrollo de una política común de seguridad, y dos objetivos mediatos: definir una política común de defensa y llegar, en su momento, al establecimiento de una defensa común.

    Por otra parte, las disposiciones sobre seguridad y defensa se recogen en el artículo J.4 del Tratado y en una declaración aneja en la que se toma nota de las dos declaraciones adoptadas en paralelo por los Países miembros de la UEO.

    En el artículo J.4 se establecen cuatro principios fundamentales:

    1. La defensa pasa a ser, en futuro condicional, una competencia de la Unión.

    2. Las cuestiones que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa no estarán sometidas al procedimiento de la acción común.

    3. Para la gestión de las implicaciones militares de sus decisiones la Unión se valdrá de la UEO.

    4. La política de defensa de la Unión será compatible con la política de defensa común acordada en el marco de la Alianza Atlántica.

    De todo lo expuesto se puede deducir que:

    - Ha surgido un nuevo foco de actuación política de gran trascendencia en las políticas de las Naciones que integran la Unión Europea.

    - La unidad de carácter político y las tareas históricas realizadas configuran la razón de ser de la Conciencia de pertenencia a una Unidad Supranacional que sirve de soporte a su identidad.

    - El proceso de integración de la Europa de las Naciones en un Estado supranacional pasa inexorablemente por la creación de una moneda y un Ejército únicos, herramientas de tres pilares fundamentales como son el comercio (interior y exterior), la defensa y la política exterior.

    - La disminución de los Ejércitos Nacionales, y la transformación cualitativa de éstos obedece a las necesidades políticas de defensa derivadas de los Tratados Internacionales entre los componentes de la U.E, acorde con la realidad social y económica de las Naciones.

    - La eliminación de los Ejércitos Nacionalistas, “reservas espirituales de la Vieja Europa de las Patrias”, o al menos su control es uno de los imperativos a conseguir para evitar que se repitan guerras civiles de gran envergadura. La aparición de nuevos procesos, como la Defensa Civil y la desmilitarización de la Sociedades se pueden enmarcar dentro del principal. Se trata de ser “suficientes” juntos sobre materias en las que no podemos de ser suficientes independientemente, de tal manera que se fortalece la Unión y las Naciones integrantes. Se crea así un proceso de necesidad en el ámbito de la Defensa que autorealimenta el proceso principal: el propio de la Unión Europea.

    - Los Ejércitos dejan de ser utilizados como herramienta de integración social de masas en una Patria común. Se trata de limar diferencias entre los Estados miembros respetando la pluralidad lingüística y cultural. En este sentido es significativa la preocupación del que fue Secretario de Estado para la Administración Militar, D. Gustavo Suarez Pertierra 40, respecto a la preparación que tenían los españoles para defender sus valores frente a posibles agresiones del exterior. Asumir los nuevos valores será una de las metas de los Ejércitos a corto plazo para su transformación en las Fuerzas Armadas de Europa.

    En este contexto, podemos iniciar la Auditoría del Sistema, delimitándolo a nuestra Nación y a sus propios focos de actuación política.

5.1.3.2. Auditoría del sistema.

5.1.3.2.1. Estructura Principal: la Constitución.

    a. No puede olvidarse que, a diferencia de otros ordenamientos, en nuestra Constitución las materias son la pieza clave de la distribución de competencias y que de su correcta delimitación derivan consecuencias notables teóricas y practicas, tanto en el ámbito jurídico como en el político.

    De estas materias unas son exclusivas del Estado y otras compartidas con las distintas Comunidades Autónomas. Ahora bien, esta división en materias se realiza desde el punto de vista jurídico, no metajurídico (sociológicos, económicos, técnicos, etc). Es decir, concebir las materias como ámbitos materiales exclusivos no equivale a que a cada materia competencial le correspondan en bloque y de forma excluyente, todas las actividades relativas a un ámbito material definido con criterios metajurídicos. No existe exclusividad metajurídica ni exclusividad funcional. El concepto jurídico material de exclusividad es, pues, mas restringido que el material metajurídico y que el funcional. Es muy importante entender el alcance de dicha delimitación a los efectos de los resultados de los procesos porque esta permite actuar en materias que están relacionadas metajuridicamente sin estarlo jurídicamente; es decir, el propio Sistema permite actuar sobre determinadas variables que inciden directamente sobre procesos propios de otra materia sin caer en la inconstitucionalidad.

    Esto es debido a que el funcionamiento del Sistema se basa en un valor que se supone compartido por todos como es la solidaridad; parece que no se ha tenido en cuenta que podían coexistir en el mismo Sistema organizaciones que valiéndose del mismo, e incluso compartiendo los mismos valores humanos, negasen el espacio propio de aplicación del mismo como Unidad fundamental.

    Parece que no se ha tenido en cuenta, técnicamente hablando, que se podían iniciar procesos sociológicos, económicos... metajurídicos, desde ciertos focos de actuación política interior que tuviesen unos objetivos estratégicos (a largo plazo) insolidarios. Parece que no se ha tenido en cuenta el tiempo, factor de gran importancia en los procesos sociológicos.

    La combinación de ambos factores en el contexto nos da como resultado los Movimientos, que en unos casos serán excluyentes pacíficos y en otros violentos. Ambos con el mismo objetivo: la autodeterminación y la independencia.

    Esto parece que se ha podido llevar a efecto por la falta de un mecanismo que relaciónase las materias y autorealimentara el propio proceso general de transformación nacional. Como ejemplo de un proceso autorealimentado podemos poner el propio de la Unión Europea en lo que se refiere al PESC. El propio proceso de reducción de los Ejércitos Nacionales fortalece, autoalimenta el principal que es la Unión Europea, debido y, entre otros a una necesidad que es mayor cuanto más pequeños sean los Ejércitos Nacionales. Fortalece el Sistema. En nuestro caso, el proceso de profesionalización-reducción de las FA,s., puede producir un efecto desintegrador (Ver Flujos de Caja). Las fuentes de RR. HH. profesionales de los Ejércitos son naturales de otras Regiones de España. La aportación de las Comunidades de País Vasco y Navarra solo supone un 1% del total. Esto supone que las guarniciones de estas Regiones serán foráneas, lo que fortalecerá la tesis de aquellos que no tienen al Ejército Español como propio de estas Comunidades, sino como un Ejército de ocupación. El proceso interno de profesionalización apoya el particular de desintegración. En este sentido conviene realizar el estudio de los flujos de caja tanto en el Sistema de recluta obligatoria como profesional, para poder comparar los resultados. Hay que analizar dichos flujos en función del “producto intangible” pero real que desarrollan los Ejércitos en la conciencia social de Nación.

    La delimitación de los ámbitos materiales de las competencias entre los distintos focos de actuación política se realiza a lo largo de todo el periodo atendiendo a los distintos casos que se van presentando en el Tribunal Constitucional, siendo por ello siempre una tarea por terminar, un proceso discontinuo.

    Como resumen, se puede decir que existe una división de contenidos. El reparto de competencias respecto a los mismos no se realiza directamente por la Constitución, sino a partir de ésta por los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por otras Normas a las que se denomina “Bloque de la Constitucionalidad”. El Tribunal Constitucional, en consecuencia, al resolver los conflictos de competencia no ha de aplicar sólo la Constitución; junto a ella y bajo el marco por ella establecido, tiene que aplicar e interpretar todo el Bloque de la Constitucionalidad.

    b. A esta división en materias hay que añadir una división territorial, como solución al problema de la articulación del Estado, que se encuentra en el art. 2, en el que se afirma: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”. Dos son, por tanto, los pilares sobre los que se asienta: unidad (solidaridad) y autonomía.

    c. Una cierta capacidad de autogobierno u autoorganización, (no otra cosa es la autonomía), se reconoce también a otros entes que integran el Estado, entendido en su conjunto; “El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas... Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”41. La autonomía de los entes locales posee una dimensión política menor y, en consecuencia, sólo es un elemento auxiliar en la definición de la forma territorial del Estado, pero de extrema importancia en el tema que estamos tratando.

    En la Región de la que se poseen datos fidedignos: Vascongadas y Navarra, existe una organización territorial interna peculiar, con reflejo en la Disposición Adicional Primera de la Constitución; ello hace que los llamados territorios históricos (cuyo ámbito coincide con las Provincias Vascas) posean un régimen particular de competencias, contando con potestades, incluso de tipo legislativo 42, lo que les convierte en otro foco de actuación política interior a tener en cuenta. Ello se refleja en los gráficos de control de incorporaciones al Servicio Militar diferenciándose por Provincias que se acompañan como Anexo. ¿Existe alguna relación entre los resultados que se producen y las direcciones políticas de estas entidades?. Parece que sí.

    Existe una división del territorio, del continente, del espacio donde se van a aplicar esas Normas. Esta división del territorio en Autonomías tiene una limitación en el Art.2 de la Constitución pues la Constitución vincula el principio de autonomía con el de unidad (solidaridad) y aquella sólo puede predicarse respecto de un poder más amplio en cuyo seno se desarrolla. En este sentido, el Tribunal Constitucional, ya desde una de sus primeras Sentencias, deja constancia del carácter limitado de la autonomía y de su vinculación a la idea de unidad: “En efecto, autonomía no es soberanía..., y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el Art. 2 de la Constitución.43”

    En el desarrollo normativo de estas competencias transferidas a las Comunidades Autónomas podemos encontrar el germen de determinados procesos que pueden ir contra los intereses generales de la Nación.

5.1.3.2.2. Controles Jurisdiccionales del Sistema.

    Todo Sistema tiene sus mecanismos de control. La actuación de las Administraciones está sometida a diversos tipos de controles, tanto de naturaleza política como jurídica. Estos nos podrán proporcionar información adicional y nos podrán indicar donde se encuentran los puntos débiles del Sistema para mejorarlo.

    No se puede entrar en detalles de todos estos procedimientos, pero se considera que es conveniente, para tener un panorama completo del control de naturaleza jurisdiccional44 de la actuación administrativa, los siguientes:

    - Procedimientos especiales ante los Tribunales ordinarios. Aquí solo nos interesa mencionar aquéllos que tienen una especial relevancia Constitucional, como sucede con los que hacen referencia a la garantía de los derechos fundamentales entre los que se encuentra la garantía de objeción de conciencia (L.O. 6/84).

    - El Tribunal Constitucional tiene encomendado el control de la actuación de las Administraciones Públicas en determinados campos. En lo que a este estudio se refiere podemos mencionar los siguientes:

        • Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en los que el punto de referencia es la Constitución y las demás Normas del Bloque Constitucional.

        • El Tribunal Constitucional controla, a instancia del Gobierno, la constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de rango inferior a Ley adoptados por órganos de las Comunidades Autónomas mediante el procedimiento de impugnación previsto en el art. 161.2 de la Constitución y desarrollado en el Titulo V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En las impugnaciones que se realicen según este procedimiento, también encontraremos indicios de la iniciación de los procesos que inciden en el objeto de estudio.

5.1.3.2.3. La Estructura Interna: el Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV.)

    La autonomía de nacionalidades y regiones se diferencia de la autonomía local por el contenido político que posee. El Tribunal Constitucional define las Comunidades Autónomas como “corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política”45.

    El significado de naturaleza política es la capacidad del titular de la autonomía de impulsar, orientar, dirigir y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito del autogobierno 46.

    En este sentido, se ha definido la autonomía de las nacionalidades y regiones como “una capacidad de autogobierno que configura a la Comunidad Autónoma como una instancia de decisión política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas a las de otras instancias”.

    En estas políticas propias y en su materialización en documentos legales, encontraremos los procesos que influyen en el de la Defensa Nacional.

    Antes de continuar con el análisis de los puntos seleccionados vamos a aplicar una herramienta adicional para comprobar que estamos bien encaminados. Esta herramienta es denominada Análisis Factorial.

5.2. EL DIAGRAMA DE RELACIÓN.

5.2.1. Concepto.

    El Diagrama de Relaciones (DR.) es una herramienta también utilizada en la fase de planificación general. Esta herramienta ayuda a desarrollar un contexto lógico para datos en forma de ideas u opiniones explorando e identificando las relaciones causales existentes entre estos elementos. Nosotros lo utilizaremos para analizar las relaciones causales existentes entre las ideas clave generadas mediante el Diagrama de Afinidad.

    La aplicación de esta herramienta está justificada por los siguientes motivos:

    1. El tema es lo suficientemente complejo como para que la interrelación entre ideas (causas y efectos) sea difícil de determinar, clasificar y priorizar.

    2. La secuenciación correcta de las actividades llevadas a cabo por la dirección es crítica en la resolución del problema.

    3. Existe un sentimiento de que el problema de la negación de la Defensa Militar, en todas sus vertientes, es, en realidad, un síntoma.

    4. El número de causas y las relaciones entre estas es significativo y difícil de analizar por separado.

5.2.2. Construcción del DR.

    Al igual que en el Diagrama de Afinidad, nos basaremos en la elección del equipo correcto. La composición puede ser la misma o distinta del formado en el Diagrama de Afinidad.

    Las fuentes de las que pueden extraerse los temas claves son muy variados, pero teniendo en cuenta que ya hemos desarrollado un DA., estos coincidirán con las tarjetas cabecera.

    El resultado será el conjunto de tarjetas, en las que estarán reflejadas las ideas. A grandes rasgos, el DR. mostrará qué elementos son causa y cuales son efecto y qué causas son responsables de qué efectos. Se debe de decir que algunos elementos serán causa y efecto al mismo tiempo. Estas relaciones las vamos a visualizar mediante flechas.

    Previamente a la actividad de determinar las cadenas de causalidad y de trazar las flechas representativas posicionaremos las tarjetas sobre un soporte. Existen distintas formas de realizar esta ordenación. Nosotros vamos a utilizar una ordenación estructurada, convergente en el centro. La estructura estará formada por las materias constitucionales, que son la pieza clave de la distribución de competencias como ya analizamos en la Auditoría del Sistema.

    Es el momento en que el equipo trabaja en determinar qué causas son responsables de que efectos seleccionando parejas de tarjetas. Por ejemplo: “¿Esta idea (tarjeta A) es causa o tiene influencia en esta otra idea (tarjeta B)?.

    El análisis del DR. se inicia contabilizando el número de flechas que entran y el que salen de cada tarjeta. Esta información será contabilizada en la esquina superior de cada tarjeta. Utilizaremos el convenio ENTRADA/SALIDA (p.e. 5/2 significará que entran cinco flechas y salen dos flechas de la tarjeta). Después de esta contabilización, es el momento de analizar la existencia de pautas.

    - Factores clave: Se denominan a aquellos que presentan un mayor número de flechas, tanto entrantes como salientes, significando que son factores que influyen o son influidos por un gran número de temas.

    - Efectos clave: Aquellos que tienen un mayor número de entrantes que de salientes.

    - Hitos clave: Aquellos que tienen el mismo número de entrantes que de salientes.

    - Conductores clave: Aquellos que tienen muchas más flechas salientes que entrantes. Corresponderán, generalmente a las ideas centrales o principales.

Fig. 13. Diagrama de Relación.

    En la aplicación de esta herramienta al problema estamos implícitamente afirmando que hasta el comportamiento social sin ley se explica científicamente por leyes. Esto quiere decir que algunos hechos pueden quedar fuera del conjunto de las leyes consideradas (jurídicamente), pero no fuera de toda ley (metajurídicamente hablando).

5.3. EL ANÁLISIS FACTORIAL.

5.3.1. Concepto.

    El Análisis Factorial de Datos es una herramienta utilizada fundamentalmente en el análisis de procesos. Su utilización radica en la determinación de las características representativas de cada variable que se está analizando. Por ejemplo, ¿cuáles son las características representativas de los grupos de personas a quienes no satisface la Defensa Militar de España en la Región objeto de estudio?.

    El término Análisis Factorial es un nombre genérico con el que se etiquetan un conjunto de técnicas multivariable utilizadas en el procesamiento de datos. Estas técnicas parten o bien